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Résumé du jugement Miller et al. c. Mohawk Council of Kahnawake

Par René Lemieux, Montréal

Palais de justice de Longueuil

Le jugement concernant l’affaire Miller et al. c. Mohawk Council of Kahnawake a été publié au début de la semaine (on peut le retrouver en ligne sur CanLII). Dans les précédents billets publiés (première partie et seconde partie du procès, ainsi que le résumé des plaidoiries), j’avais indiqué les grandes lignes de l’affaire. Je me propose aujourd’hui de faire un résumé de la décision par l’honorable juge Thomas M. Davis.

Rappelons d’abord la cause : les seize plaignants, soit des personnes dans une union « mixte » (autochtone et allochtone), soit les descendants de cette union, alléguaient avoir subi de la discrimination de la part du conseil de bande ainsi que du harcèlement et de l’intimidation de la part de membres de la communauté, ce dont le conseil de bande était responsable aux dires des plaignants, car il laissait avoir lieu un climat de haine dans la communauté. Depuis 1981, un moratoire existe à Kahnawà:ke qui interdit aux membres de la communauté d’habiter le territoire s’ils sont en couple avec des allochtones. En 1984, une loi a été adoptée afin d’établir un critère sur l’appartenance à la communauté. Ce critère était basé sur une quantification du degré de sang mohawk à partir d’un calcul des ancêtres. Une nouvelle loi a été adoptée en 2003 qui change notamment le critère : il faut avoir au moins quatre arrières grands-parents mohawks sur huit pour être reconnu membre de la communauté. Cette loi établit également un conseil des aînés (Council of Elders) qui agit à titre de tribunal qui voit à l’inscription ou à la radiation d’un nom sur la liste des membres. Les travaux du conseil des aînés sont toutefois suspendus depuis 2007. Théoriquement, aucune nouvelle inscription ou radiation n’a lieu depuis plus de dix ans.

Les plaignants demandaient à la cour une déclaration d’inopérabilité de certains articles de la loi de 2003, ainsi que des dédommagements moraux. Le jugement leur donne raison en partie et déclare inopérables les articles 20.1 et 20.2 de la loi qui réfèrent aux couples mixtes. Il ordonne également un dédommagement moral, mais pour un montant très inférieur à ce qui était demandé[1].

 

La question de la discrimination à Kahnawà:ke

Dans sa décision, le juge rappelle que les deux partis ont reconnu que la Charte canadienne des droits et libertés devait s’appliquer aux lois de la communauté[2]. Deux articles de la Charte étaient évoqués, l’article 7 sur le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne[3], et l’article 15(1) sur le droit à l’égalité[4]. C’est ce dernier article qui a été le plus discuté par le juge qui reconnaît une discrimination fondée sur l’état matrimonial dans la loi sur l’appartenance à la communauté. La Cour s’est donc rangée du côté des plaignants en affirmant qu’il ne s’agissait pas ici d’une discrimination fondée sur la race (entre autochtones et allochtones), mais fondée sur le choix de partenaire de vie (il s’agit d’une discrimination parmi les autochtones). Le conseil de bande avait tenté d’argumenter que la loi était dans l’esprit du deuxième paragraphe de l’article 15 sur les programmes amélioratifs (affirmative action)[5], dans le cas présent, pour l’ensemble des Mohawks de Kahnawà:ke. La cour n’est pas de cet avis. Elle a plutôt rappelé que la loi sur l’appartenance ne constituait pas un « programme » qui visait l’égalité substantielle pour un groupe de personnes en particulier. Au contraire, la loi cible plutôt des membres particuliers, non pour améliorer leur sort parce qu’ils seraient désavantagés, mais pour les exclure sur la base de leur état matrimonial.

La juge a également examiné, à la demande de la partie défenderesse, la conformité de la loi sur l’appartenance à la communauté avec l’article premier qui permet, « dans le cadre d’une société libre et démocratique », de déroger des autres articles de la Charte[6]. Se basant sur le critère de Oakes (souvent nommé « test de Oakes »[7]), le juge s’est d’abord questionné sur l’existence d’un objectif réel et urgent de la loi et répond affirmativement au critère :

[241] The evidence clearly demonstrates that at least until very recently, the Mohawk culture has been in crisis. The language and the traditional customs have been eroded and without active measures are in danger of disappearing.

[242] With respect to the Mohawk territory, the traditional territory has greatly diminished in size starting with the encroachment of the Seaway, or perhaps even before. The actual Reserve is criss-crossed by provincial roads and bridges. The scope for economic development is limited.

[243] The objectives of assuring that Mohawk land is for Mohawks and that the Mohawk culture can flourish are reasonable.

Dans le deuxième volet du critère de Oakes, le gouvernement qui est en cause doit démontrer qu’il existe un degré suffisant de proportionnalité entre l’objectif et le moyen utilisé pour l’atteindre. Le conseil de bande n’a pas passé ce volet du critère :

[245] The MCK’s position fails on this portion of the test. There is not one iota of evidence that demonstrates that a family where there is a non-native spouse takes up more land or uses more services than a family where both spouses are native. The evidence is to the contrary.

[246] Native individuals […] live on land that “belonged” to their families prior to their marrying or cohabiting with a non-native. There is no evidence that they have been able to increase their land holdings as a result of their marriage or that another Mohawk who would be entitled to land on the Reserve has been deprived of a land grant because of a mixed marriage couple continuing to live on the Reserve.

Doit-on comprendre du jugement que, dans la mesure où le conseil de bande avait véritablement fait l’effort de démontrer que la loi possède un lien rationnel avec l’objectif et qu’elle constitue une atteinte minimale des droits, le juge aurait pu donner raison au conseil de bande? Il est difficile de l’évaluer, mais on peut conclure du jugement que la protection du territoire et de la culture autochtone n’est pas un objectif déraisonnable – il faut toutefois pouvoir démontrer que les outils législatifs employés s’accordent avec l’objectif, ce que l’interdiction des mariages mixtes ne fait pas.

À première vue, le jugement semble d’un côté donner entièrement raison à la partie demanderesse, et de l’autre attaquer le droit inhérent à l’autodétermination de la communauté de Kahnawà:ke. Il faut toutefois mesurer cette impression, et c’est peut-être ce qui étonne le plus du jugement : le juge affirme que, dans les circonstances actuelles, il y a absence d’État de droit à Kahnawà:ke. Ce qui pourrait se voir comme un jugement sévère contre la communauté est plutôt une appréciation de ses possibilités : la Cour supérieure du Québec n’aurait pas à intervenir s’il y avait des mécanismes juridiques internes en place pour juger d’une telle affaire. Il faudrait déjà un conseil des aînés fonctionnel[8], mais aussi, pourrais-je ajouter, un système de contrôle judiciaire des décisions de ce conseil[9]. Lors du procès, la partie défenderesse a été incapable, à de nombreuses occasions, d’expliquer sa propre loi, ses résultats ou ses conséquences, en plus de devoir admettre que certaines de ses composantes, comme le conseil des aînés, ne sont pas en vigueur. Il s’agit peut-être moins d’un problème de « rédaction » de la loi que le fait que les véritables objectifs de cette loi n’ont jamais été expliqués par le conseil de bande.

 

La question de la perpétuation de la communauté

L’argumentaire principal de la partie défenderesse était basé sur les difficultés qu’a vécu et que vit toujours la communauté de Kahnawà:ke. Ayant perdu une bonne partie de son territoire, ayant vu sa langue et sa culture être attaquées par la société qui l’entoure, Kahnawà:ke est dans une situation précaire. Le juge s’est montré sensible à la question de la perpétuation de la communauté de Kahnawà:ke; on peut lire ce jugement comme une invitation à repenser les conditions de cette perpétuation. Je me permettrais ici d’apporter un point qui n’a pas été soulevé ni lors du procès ni dans la décision.

Pour réfléchir à la perpétuation d’une communauté autochtone, il faut peut-être légèrement s’éloigner du droit pour y revenir avec de meilleurs outils. Il est généralement admis, même si cela peut être sujet à discussion, que la Loi sur les Indiens a été un outil d’assimilation depuis sa création. Le changement majeur qu’a connu la loi avec C-31 n’a pas diminué sa force assimilatrice. Au contraire, l’introduction d’une distinction entre un « Indien » de plein droit défini par l’article 6(1) qui peut transmettre de lui-même son statut et un « Indien » défini par l’article 6(2) qui ne peut transmettre son statut qu’à condition que son conjoint ou sa conjointe ait lui ou elle aussi un statut (une autre manière de dire qu’on peut être, à l’heure actuelle, un « demi-Indien »). De nombreuses études démographiques démontrent que le système mis en place n’a d’autre visée que la disparition des communautés régies par la Loi sur les Indiens, ce qui a fait dire à la politologue mi’kmaq Pamela Palmater que les nations autochtones, dans la conception actuelle de la gestion coloniale canadienne, ont toutes une date de péremption.

Le projet de loi C-31, tout en introduisant une différence entre un statut entier et un statut à moitié, permettait également aux conseils de bande d’établir leurs propres critères d’appartenance à la communauté. Cependant, peu importe les critères choisis par la communauté, si la distinction entre les statuts 6(1) et 6(2) continue d’exister, cela ne peut mener qu’à la diminution progressive de la population. Le démographe Stewart Clatworthy commentait ainsi les différents critères d’appartenance :

It should be noted that all of the membership rules with the exception of unlimited one parent descent rules, are expected to eventually result in decreases in the size of the population eligible for membership. The consequences of the rules in the long term will be the eventual elimination of the membership population[10].

En fait, le pire scénario dans la perspective d’une perpétuation d’une communauté autochtone, c’est l’exclusion des couples mixtes, comme tentait de le faire le Mohawk Council of Kahnawake. Pourquoi? Parce que vous diminuez du même coup le nombre de partenaires potentiels pour les générations futures, ce qui a pour effet d’augmenter le taux de mariage à l’extérieur de la communauté. Le juge du procès l’a relevé, mais en mettant l’accent sur l’aspect culturel de la problématique des enfants de couples mixtes :

[249] [T]he exclusion of the children of mixed marriages from receiving services, particularly education, [does not show that it] assist[s] with the preservation of the Mohawk culture. Again, the [Mohawk Council of Kahnawake] did not lead any evidence to demonstrate that children of mixed marriages are less likely to embrace the Mohawk culture than children of full Mohawk marriages. In fact the evidence shows the contrary. […]

À part un moment où une cheffe du conseil de bande est venue témoigner que sa culture était directement liée à la pureté de son sang, la partie défenderesse a toujours tenu à distinguer la question raciale de celle de la culture et de l’intégrité territoriale, ce qui, dans le contexte canadien, est un objectif légitime. Il faut bien admettre que l’appartenance autochtone a toujours, dans le cadre colonial canadien, été associé à la pureté du sang et à une différentiation basée sur la race. Les nations autochtones devront pourtant faire un choix et assumer ce choix, entre une conception racialiste et une conception culturelle de l’héritage autochtone. Pamela Palmater conclut son livre Beyond Blood par une réflexion sur son propre cheminement, une réflexion que plusieurs nations autochtones, et pas seulement Kahnawà:ke, devront avoir après la décision du juge Davis :

Canada has made a promise to Indigenous peoples in section 35 to protect our cultures so that we could leave thriving communities to our future generations. However, we as Indigenous peoples cannot rely solely on that promise to get us there. We have our own responsibilities – as individuals, families, communities, and nations – to do whatever it takes to preserve our identity and culture for our children’s children seven generations into the future. If we do any less, we dishonour all the suffering experienced by our families and all the hard work done by our ancestors to ensure that our cultures, lands, treaties, and communities would be protected. It has been a long journey for me to discover that our identities should not be tied to racist concepts like blood. At times, this left me feeling uncertain about my own identity. However, having reflected on the teachings that I have had over the years, I discovered that the principles underlying my Mi’kmaq identity had always been there. We as Mi’kmaq people never had an identity based on racial concepts like blood quantum, nor has any other Indigenous nation. Part of the legacy of the assimilatory laws and policies that have been imposed on our people is that we have come to believe some of these racial characterisations of ourselves[11].


Notes

[1] Les plaignants réclamaient chacun 50 000 $. Contrairement à la prétention de la partie demanderesse, le juge n’a pas reconnu la mauvaise foi du conseil de bande et a plutôt ordonné un dédommagement nominal de 1000 $ pour chaque infraction qu’il a perçue. Au total, le jugement octroie 1000 $ à trois plaignants, 2000 $ à une quatrième, 5000 $ à un couple et 25 000 $ à une dernière plaignante dont une subvention avait été bloquée par le conseil alors qu’un département du même conseil l’avait accordée.

[2] La partie demanderesse arguait que la Charte québécoise devait également s’appliquer, le juge a donné raison au conseil de bande et n’en a pas tenu compte.

[3] « 7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. »

[4] « 15. (1) La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques. »

[5] « 15. (2) Le paragraphe (1) n’a pas pour effet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques. »

[6] « 1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. »

[7] En 1986, la Cour suprême établit la série de critères qui permet d’évaluer les limitations aux droits énoncés dans la Charte, voir R. c. Oakes, [1986] 1 RCS 103.

[8] À cet effet, le jugement déclare que « the Mohawk Council of Kahnawà:ke has a duty under the Kahnawà:ke Membership Law to convene the Council of Elders within a reasonable time after the present judgment to review and decide on the applications of any Plaintiff for instatement or reinstatement onto the Kahnawà:ke Kanien’kéhá:ka Registry » (§ 326).

[9] Il existe un tribunal à Kahnawà:ke, mais son rôle et ses fonctions n’ont pas été discutés lors du procès ou dans le jugement, sauf pour mentionner qu’il était dans l’incapacité à entendre cette cause.

[10] Stewart Clatworthy, Population Implications of the 1985 Amendments tot the Indian Act: Final Report, Winnipeg, Four Directions Consulting Group, 1992, p. 49, cité dans Pamela Palmater, Beyond Blood: Rethinking Indigenous Identity, Purich Publishing, 2011, p. 51. La règle du « unlimited one parent descent » fait référence à la transmission du statut qui peut se faire soit par la mère, soit par le père, et ce, par filiation biologique ou par adoption. C’est par exemple la règle qui régit l’inscription des enfants dans les communautés cries et inuites de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (1975). Selon Clatworthy, c’est le seul modèle qui permet de prévoir une augmentation de la population autochtone.

[11] Pamela Palmater, ibid., 225-226.

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